До 1708 года территория Российского государства делилась на различные по размеру и статусу уезды (прежние княжеские земли, уделы, приказы и тому подобное) и разряды.
Губернская реформа Петра I проводилась одновременно с устройством коллегий. Осуществление этой реформы диктовалось необходимостью совершенствования системы административного деления, которое во многом устарело к началу XVIII века. В XVII веке территория Московского государства делилась на уезды — округа, имевшие с городом тесные хозяйственные связи. Во главе уезда стоял воевода, присланный из Москвы. Уезды по своему размеру были чрезвычайно неравномерны — иногда очень крупные, иногда очень маленькие. В 1625 году число уездов составляло 146, помимо которых существовали волости в качестве самоуправляющихся единиц. К XVIII веку отношения между центром и провинцией стали крайне сложными и запутанными, а само управление уездами из центра — крайне громоздким. Другой важной причиной проведения губернской реформы Петра I была необходимость создания новой системы финансирования и продовольственно-материального обеспечения армии и флота для успешного ведения Северной войны 1700—1721 годов.
Территория губерний была достаточно обширной. Например, Московская губерния включала в себя современную Московскую, Калужскую, Тульскую, Рязанскую, Владимирскую, Костромскую и часть Ярославской области.
Впоследствии Пётр увеличил число губерний еще на две, образовав Рижскую, Астраханскую и Нижегородскую, а Смоленскую уничтожив как самостоятельную, поделив её между Московской и Рижской губернией.
Пять из десяти губерний — Ингерманландская, Рижская, Архангелогородская, Азовская и Астраханская — были приморскими, причём к ним были приписаны области, находящиеся далеко от моря. Делалось это для того, чтобы налоговые сборы с этих областей содержали флот (с этой же целью 25 городов с уездами были приписаны к корабельным лесам). Малороссия имела своё гетманское управление, но в городах края находились русские гарнизоны, и в военном отношении область управлялась русским губернатором.