Должность Правителя Государства была официально создана Актом о порядке престолонаследия от 5 (16) апреля 1797 года на случай вступления на престол императора до совершеннолетия, то есть, до 16 лет[1].
Манифест 22 августа (3 сентября) 1826 года предусматривал ещё один случай для учреждения должности: кончину императора без наследника-сына, но при беременности императрицы, а затем в случае рождения ею сына.
Тем же манифестом 1826 года предусматривалось, что назначенный распоряжением императора правитель сохраняет свою должность и в случае смерти несовершеннолетнего императора и вступления на престол следующего несовершеннолетнего наследника. Такое же указание присутствовало в манифестах 1855 и 1881 годов, но отсутствовало в манифесте 1904 года.
Отчим и мачеха наследника не могли быть Правителем. Закон определял два условия, при которых лица, могущие автоматически занять должность Правителя, отстранялись от неё:
Тем же законом учреждался Совет правительства: «Правителю полагается Совет правительства, и как правитель без Совета, так и Совет без правителя существовать не могут». Совет должен был состоять не более чем из 6 особ первых двух классов. Члены императорской фамилии мужского пола могли заседать в Совете, но не ранее достижения совершеннолетия, определённого в 20 лет, и не в числе 6 членов Совета. Состав Совета должен был формироваться последне-царствовавшим императором, однако если Совет заранее не был сформирован распоряжением скончавшегося императора (императрицы), то формирование его состава и кооптация новых членов возлагались на Правителя («Назначение сего Совета и выбор членов оного полагаются в недостатке другого распоряжения скончавшегося государя, ибо оному должны быть известны обстоятельства и люди»). Вплоть до 1917 года Совет правительства распоряжением императора ни разу не формировался. В «Совет правительства входят все дела без изъятия, которые подлежат решению самого государя, и все те, которые как к нему, так и в Совет его вступают». Единственное исключение составляли дела об опеке над малолетним государем, остававшиеся прерогативой Правителя: законом устанавливалось, что «Совету же нет дела до опеки». Как полагали дореволюционные исследователи, Совет имел лишь совещательное значение, так как «правитель же имеет голос решительный»[2].