В период НЭПа допускалась частная торговля. В 1923 году на неё приходилось 75% торговых точек[1][2]. Важнейшую роль в период НЭПа играла потребительская кооперация: так, например, к концу 1922 года в Петрограде было более 350 фабрично-заводских и учрежденческих кооперативов, имевших свою сеть торговых точек. С середины 1920-х годов государство всячески поддерживало потребительскую кооперацию, предоставляя ей приоритет в подборе необходимого ассортимента товаров, а также льготные кредиты. В феврале 1924 года Совет труда и обороны ввел предельные цен на хлеб для государственной и кооперативной торговли в важнейших индустриальных центрах. В апреле 1924 года пленум ЦК РКП(б) потребовал от кооперативной торговли продавать товары по ценам ниже среднерыночных[3].
Государственная торговля в этот период была развита слабо: государственные магазины существовали лишь в крупных городах и занимались продажей алкоголя, мехов, товаров производственно-технического назначения, книг[1]. В это время учреждён Союз советских торговых служащих.
В декабре 1927 года начался кризис хлебозаготовок, так как крестьяне не хотели продавать зерно по заниженным государственным ценам. Над городами нависла угроза нехватки продовольствия, была введена карточная система распределения продуктов[4]. Сначала в 1928 году карточки были введены только на хлеб, потом они были распространены на другие дефицитные продовольственные товары, а затем и на одежду и обувь[2].
В 1931 году была введена всесоюзная карточная система на основные продукты питания и промышленные товары[1]. В 1932 году частникам было запрещено иметь в собственности магазины и лавки[5]. Доля государственной торговли в розничном товарообороте в 1932 году, по данным официальной статистики, составляла 36%[6].
В государственных магазинах товары продавались по низким фиксированным ценам, но только по карточкам. При этом одновременно существовали государственные «коммерческие магазины», в которых продавали товары, в том числе дефицитные, по ценам, которые превышали государственные в два-три раза. Появились также закрытые рабочие кооперативы и распределители, в которых продукты могли купить только сотрудники соответствующих предприятий и учреждений, они влились в сеть ОРСов (отделов рабочего снабжения)[2].
Важную роль в этот период играли также торгсины — сеть специализированных государственных магазинов, где за иностранную валюту, золото или драгоценности можно было приобрести приобрести дефицитные товары. Сначала товары в них могли приобретать лишь иностранцы, но с осени 1931 года товары там за иностранную валюту, золото или драгоценности могли приобретать все желающие, что вызвало огромный ажиотаж, поскольку в условиях тотального дефицита в торгсинах можно было приобрести то, что в другие магазины просто не завозили[6].